În data de 15 ianuarie 2021, Comitetul Economic și Social European a emis un Aviz în vederea adoptării unor (viitoare) modificări cu privire la Regulamentul din anul 2006 privind aplicarea Convenției de la Aarhus, care reglementează Accesul la justiție în domeniul mediului. Modificările au fost propuse la inițiativa Comisiei Europene, care își dorește să consolideze mecanismul de reexaminare internă prevăzut în Regulamentul Aarhus.

Având în vedere faptul că instituția europeană a solicitat opinii avizate de la Statele Membre, precum și de la organizațiile societății civile, Asociația Declic, una dintre cele mai importante organizații care activează în domeniu protecției mediului din România, a înaintat un punct de vedere față de propunerea legislativă de modificare a Regulamentului Aarhus a Comisiei Europene. Opinia organizației a avut un rol hotărâtor, astfel că, în forma finală a Avizului Comitetului Economic și Social European, se regăsesc, printre altele, și propunerile asociației, în integralitate.

Propunerea organizației a fost dezvoltată și argumentată temeinic cu ajutorul societății de avocați Revnic, Cristian & Asociații, prin echipa coordonată de Mihnea-Dan Radu, Avocat Partener, și Roxana Mândruțiu, Senior Associate.

Mai în concret, Comitetul Economic și Social European (în continuare „CESE”), Secțiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală și protecția mediului, a emis în data de 15 ianuarie 2021 un Aviz conform Articolului 192 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene (în continuare, „TFUE”). În acord cu aceste prevederi, Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social și a Comitetului Regiunilor, decid cu privire la acțiunile pe care Uniunea Europeană urmează să le întreprindă în vederea realizării obiectivelor în domeniul mediului, precum conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului, ocrotirea sănătății persoanelor, utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale și promovarea pe plan internațional a unor măsuri destinate să contracareze problemele de mediu la scară regională sau mondială și în special lupta împotriva schimbărilor climatice.

Avizul CESE s-a concretizat într-o Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind modificarea Regulamentului (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului – COM(2020) 642 final – 0289 (COD)[1], formulat de dl. raportor Arnaud Schwartz din Franța[2].

Cadru legislativ

Convenția de la Aarhus din 1998, intrată în vigoare la 30 octombrie 2001, le acordă membrilor publicului (persoane fizice și asociații care le reprezintă) dreptul de a accesa informații despre deciziile luate în probleme de mediu și de a participa la aceste decizii, precum și de a solicita repararea prejudiciului în cazul în care nu sunt respectate aceste drepturi. Atunci când o persoană consideră că i s-a încălcat dreptul de acces la informații (de exemplu, cererea de informații a fost ignorată, a fost respinsă ca fiind nefondată sau nu s-a ținut seama de ea în mod adecvat), aceasta trebuie să aibă acces la justiție în condiții adecvate, în temeiul legislației naționale[3]. Convenția a fost ratificată și de statul român prin Legea nr. 86/2000, publicată în Monitorul Oficial cu nr. 224 din data de 22 mai 2000.

Pentru aplicarea Convenției, a fost adoptat Regulamentul nr. 1367/2006 al Parlamentului European și Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului, act normativ unional cu aplicabilitate generală, obligatoriu în toate elementele sale și direct aplicabil în toate statele membre.

Context

Conform unui comunicat din data de 18 iunie 2018[4], Consiliul Uniunii Europene a solicitat Comisiei să prezinte un studiu privind Convenția de la Aarhus. În data de 1 decembrie 2008, ONG-ul ClientEarth a contactat Comitetul pentru examinarea respectării dispozițiilor Convenției de la Aarhus invocând o nerespectare de către Uniunea Europeană a obligațiilor care îi revin în temeiul Convenției de la Aarhus, unde a susținut că legislația Uniunii Europene și jurisprudența instanțelor europene a împiedicat accesul la justiție al indivizilor și al organizațiilor în probleme de mediu.

Comitetul pentru examinarea respectării dispozițiilor Convenției de la Aarhus a ajuns la concluzia că Uniunea Europeană nu a respectat convenția, întrucât nici Regulamentul Aarhus, nici jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene nu pun în aplicare și nu respectă dispozițiile convenției referitoare la accesul la justiție. Prin urmare, Comitetul a recomandat ca toate instituțiile Uniunii Europene relevante să ia măsuri pentru a remedia aceste deficiențe, astfel încât să se asigure deplina respectare de către Uniunea Europeană a obligațiilor care îi revin în temeiul convenției.

În data de 14 octombrie 2020, Comisia Europeană a adoptat o propunere legislativă de modificare a Regulamentului Aarhus  având ca obiectiv declarat „să îmbunătățească punerea în aplicare a Convenției de la Aarhus” prin revizuirea mecanismului de reexaminare internă „astfel încât să fie în beneficiul ONG-urilor în ceea ce privește actele administrative și omisiunile instituțiilor și organismelor UE[5]”.

În esență, modificările introduse de propunerea legislativă a Comisiei sunt următoarele:

1. extinderea domeniului de aplicare al reexaminării pentru a include actele cu caracter general;
2. adaptarea definiției actelor administrative ce pot face obiectul controlului administrativ și judiciar, pentru a include și actele care nu au fost adoptate în temeiul dreptului mediului, dar care conțin dispoziții care, prin efectele lor, ar putea să contravină dreptului Uniunii în domeniul mediului, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din regulament;
3. prelungirea termenelor pentru procedura de reexaminare internă, pentru a permite o evaluare adecvată a calității. În special, este prevăzută o prelungire de două săptămâni pentru ONG-uri și o prelungire de patru săptămâni pentru instituțiile UE.

Pentru a emite Avizul, instituția europeană și-a pornit analiza de la importanța celor trei piloni reglementați de Convenția de la Aarhus:

• dreptul tuturor de a primi informațiile despre mediu pe care le dețin autoritățile publice („accesul la informații despre mediu”). Acestea pot include informații despre starea mediului, dar și referitoare la politicile sau măsurile adoptate, sau despre situația sănătății umane și a siguranței persoanelor, atunci când acestea din urmă pot fi afectate de starea mediului. Solicitanții au dreptul de a obține aceste informații în termen de o lună de la formularea solicitării și fără a fi necesară motivarea respectivei solicitări. În plus, în temeiul Convenției, autoritățile publice au obligația de a disemina în mod activ informațiile despre mediu pe care le dețin;
• dreptul de a participa la luarea deciziilor în domeniul mediului. Autoritățile publice trebuie să stabilească modalități care să permită publicului și organizațiilor neguvernamentale din domeniul mediului să formuleze observații privind, de exemplu, propunerile de proiecte care afectează mediul sau privind planurile și programele legate de mediu. În luarea deciziilor, respectivele autorități trebuie să țină seama în mod adecvat de aceste observații și să furnizeze informații despre deciziile finale și motivele subiacente („participarea publicului la luarea deciziilor privind mediul”);
• dreptul la proceduri de reexaminare pentru a contesta deciziile publice care au fost luate fără respectarea celor două drepturi menționate anterior sau, în general, a dreptului mediului („accesul la justiție”).

Deși există un cadru unional stabil în privința accesului publicului la informațiile privind mediul, CESE reamintește faptul că există deficiențe actuale care subminează încrederea cetățenilor în eficacitatea legislației Uniunii Europene (pct. 3.2 din Aviz) și evidențiază faptul că propunerea din 14 octombrie 2020 a Comisiei Europene conține lacune problematice, de care instituțiile se pot prevala pentru a evita să fie trase la răspundere (pct. 4.5 din Aviz).

Observațiile DECLIC față de modificările introduse de propunerea legislativă

Organizația a propus, cu exemplificările necesare din dreptul intern, unele modificări suplimentare față de proiectul legislativ al Comisiei.

• Organizația a apreciat că definiția actelor administrative supuse controlului administrativ și judiciar nu este exhaustivă, impunându-se o precizare expresă în sensul că pot face obiectul examinării toate actele administrative care au legătură cu mediul.

În modificarea introdusă de propunerea legislativă, aceasta a arătat că pot face obiectul controlului de legalitate:

• Acte administrative care sunt adoptate în temeiul dreptului mediului; și
• Acte administrative care contravin dreptului mediului, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (1) litera (f) din Regulament Aarhus, cu alte cuvinte actele administrative care contravin politicilor comunitare în domeniul mediului.

Astfel, este posibil ca, la nivel declarativ, un act administrativ să nu contravină obiectivelor de mediu, dar implementarea acestuia să producă un impact semnificativ asupra mediului, cu daune ecologice semnificative.

Un exemplu de actualitate este cazul unui Ordin de aprobare a Ghidului solicitantului pe fonduri europene, destinate României în cadrul Programului Operațional Infrastructură Mare, pentru Axa Prioritară 5, Obiectivul Specific 5.1: Reducerea efectelor şi a pagubelor asupra populației cauzate de fenomenele naturale asociate principalelor riscuri accentuate de schimbările climatice, în principal de inundații şi eroziune costieră[6]. Deși declarativ acest act prevede că finanțează „cu prioritate măsuri specifice infrastructurii verzi”, în realitate conținutul acestuia nu asigură nicio prioritate pentru proiectele de infrastructură verde, ajungându-și să se finanțeze doar proiecte invazive, de infrastructură gri, cu impact negativ de mediu semnificativ și ireversibil, adevărate dezastre ecologice.

Pentru toate considerentele, asociația a considerat că sintagma „acte administrative în legătură cu mediu” este atotcuprinzătoare, această formulare generală oferind posibilitatea exercitării controlului de legalitate în toate situațiile în care un act administrativ are un posibil impact asupra mediului și/sau sănătății populației.

CESE a dat dreptate organizației și a considerat că „definiția actelor administrative supuse controlului administrativ și judiciar nu este exhaustivă, necesitând clarificări exprese, în sensul că pot fi examinate toate actele administrative legate de mediu” (pct. 4.11 din Aviz).

• Organizația a arătat că actele administrative care nu sunt apte să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, dar care pregătesc actele administrative per se trebuie să facă obiectul controlului administrativ și judiciar, această orientare, îmbrățișată și de către Comitetul pentru examinarea respectării dispozițiilor Convenției de la Aarhus, garantând respectarea principiului precauției, principiu fundamental în contenciosul mediului.

În Propunerea de Regulament nr. 642/2020, Comisia Europeană argumentează că numai actele care sunt destinate să producă efecte juridice pot să „contravină” dreptului mediului, astfel cum se indică la articolul 9 alineatul (3) din convenție. În mod clar, actele care nu produc efecte juridice nu pot fi considerate ca încălcând dreptul mediului, în sensul articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus.

Or, contrar acestei poziții,  există acte administrative de informare care pregătesc emiterea unui act administrativ apt să producă efecte juridice, acte în vădită neconcordanță cu politicile de mediu care, dacă ar face obiectul reexaminării, ar bloca din fașă proiectele care contravin obiectivelor de mediu. Un exemplu relevant îl reprezintă certificatul de urbanism, act administrativ de informare în dreptul român. Prin Decizia nr. 26/2017, pronunțată de către Înalta Curte de Casație și Justiție a României într-un recurs în interesul legii[7], s-a statuat că „certificatul de urbanism poate face obiectul controlului de legalitate doar atunci când prin acesta s-a dispus interdicția de a construi sau alte restricții”. Din interpretarea per a contrario reiese că orice alte certificate de urbanism, chiar dacă încalcă flagrant principiile de dreptul mediului, nu pot fi supuse controlului administrativ și/sau judiciar, întrucât sunt considerate acte cu caracter preparator, iar nu acte administrative per se.

Organizația a fost de părere că poziția Comisiei din cadrul propunerii de Regulament nr. 642/2020 nu este justificată, întrucât controlul de legalitate nu poate fi realizat doar formal, ci trebuie asigurate garanții efective din perspectiva scopului legislației de mediu și a subliniat faptul că a nu permite reexaminarea a unui act care pregătește actul administrativ per se, echivalează cu nesocotirea principiilor precauției în luarea deciziei și al acțiunii preventive.

În cele din urmă CESE a luat în considerare aceste observații și a reținut că „definiția actelor administrative ar trebui aliniată la jurisprudența confirmată a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), astfel încă toate actele „cu forță juridică obligatorie” să fie acoperite de mecanismul de reexaminare internă, inclusiv actele pregătitoare care stau la baza regulamentelor, respectând astfel principiul precauției, care este fundamental pentru litigiile în materie de mediu” (pct. 4.10 din Aviz).

• Organizația a subliniat necesitatea introducerii unei reglementări coerente, în sensul că orice termene de procedură aferente controlului administrativ și/sau judiciar curg doar de la momentul cunoașterii efective a conținutului actului administrativ atacat, raportat la interesul public major protejat prin normele de dreptul mediului și ireversibilitatea daunelor ecologice.

În Propunerea de modificare a Regulamentului Aarhus, s-a făcut trimitere la necesitatea respectării art. 9 din Convenția de la Aarhus al cărei obiectiv principal este de a acorda publicului interesat acces larg la justiție în cadrul sferei de aplicare a prezentei convenții.

În Comunicarea nr. 643/2020 (pct. 8 teza finală), Comisia Europeană subliniază că accesul la justiție în probleme de mediu este, de asemenea, relevant în contextul articolelor 41⁹ și 47¹⁰ din Carta drepturilor fundamentale a UE și contribuie la asigurarea securității juridice. În procesul de legiferare pentru conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului înconjurător, organul legislativ al Uniunii a legiferat în mare măsură în favoarea interesului public general, cum ar fi aerul curat, resursele sigure și suficiente, o biodiversitate sănătoasă și evitarea risipei. Acestea sunt aspecte de interes public general, deoarece bunăstarea societății depinde de acestea.

În Evaluarea Comisiei din 2019 a punerii în aplicare a politicilor de mediu s-a constatat faptul că „mai multe state membre ar trebui să ia măsuri suplimentare pentru a se asigura că ONG-urile din domeniul protecției mediului dețin calitate procesuală pentru a putea introduce căi de atac în probleme de mediu. De asemenea, s-a afirmat că entitățile care vor să depună reclamații în probleme de mediu nu ar trebui să se confrunte cu obstacole de ordin procedural la nivel național, cum ar fi costurile prohibitive (de sute de mii de euro în unele cazuri)”.

S-a adus în atenția Comisiei faptul că obstacolele de ordin procedural întâlnite de organizațiile de mediu nu se rezumă doar la costuri prohibitive sau lipsa calității procesuale. Există o practică judiciară constantă la nivelul instanțelor de judecată din România, potrivit căreia nu pot face obiectul unor acțiuni directe acte administrative individuale „istorice”, în baza cărora se derulează proiecte cu impact asupra mediului, pe motiv că principiul securității juridice s-ar opune unui control de legalitate.

Un semnal de alarmă în sensul încălcării politicilor de mediu îl constituie derularea, în prezent, de proiecte cu impact semnificativ asupra mediului, în baza unor acte administrative individuale (unele adoptate anterior aderării României la Uniunea Europeană) „învechite” care nu sunt aliniate la normele unionale în materie, cărora instanțele naționale le conferă legitimitate  tocmai prin împiedicarea accesului la justiție. De altfel, o astfel de practică încalcă art. 9 din Convenția de la Aarhus și jurisprudența CJUE (cauza C-261/18, Comisia v. Irlanda[8]), dând naștere arbitrariului .

În condițiile în care termenele de procedură nu sunt calculate de către instanțe de la momentul la care persoanele interesate iau cunoștință efectiv de conținutul actului, ci de la momentul la care instanțele naționale speculează că organizațiile de mediu ar fi trebuit să cunoască actul, această stare de fapt  constituie un veritabil obstacol procedural, organizațiile de mediu fiind private de dreptul de acces larg la justiție, astfel cum este acesta  reglementat de Convenția de la Aarhus. Organizația a apreciat faptul că trebuie implementate măsuri care să garanteze revizuirea de către statele membre a propriilor dispoziții legislative și de reglementare naționale în acest sens, în caz contrar „accesul larg la justiție” fiind doar o sintagmă goală de conținut.

Un exemplu este cel al unui baraj care se construiește de către Administrația Națională Apele Române pe râul Siret[9], baraj care duce la distrugerea completă a unui corp de apă de pe acest râu, a unui sit Natura 2000 și a unei păduri seculare, rezervație naturală (Zamostea-Lunca), care adăpostește o serie de specii protejate. Titularul susține că lucrează în baza a două autorizații de construire emise înainte de Revoluție: autorizația nr. 126/10.11.1989, emisă de Consiliul Popular al Județului Suceava, și autorizația 203 din XII/1989, emisă de Consiliul Popular al Județului Botoșani. Nu se poate cere instanței anularea celor două autorizații de construire nu doar pentru că a expirat termenul, ci și pentru că, la momentul emiterii lor, nu exista nicio legislație pentru protecția mediului, așadar autorizațiile au fost emise legal. Dar continuarea lucrărilor în baza lor cauzează acum încălcarea gravă a Directivei Habitate și a Directivei Cadru privind Apa. Convenția ar trebui să prevadă reglementări clare privind anularea unor astfel de acte administrative anacronice, desuete.

Aceste concluzii au fost îmbrățișate și de CESE, care a subliniat „necesitatea unei reglementări coerente, în sensul că termenele procedurale pentru controlul administrativ și/sau judiciar se aplică numai după ce se cunoaște conținutul actului administrativ contestat referitor la interesul public major protejat de dreptul mediului și ireversibilitatea daunelor ecologice. Acest lucru este necesar pentru a evita practicile care ar putea încălca articolul 9 din Convenția de la Aarhus și jurisprudența CJUE (a se vedea cauza C 261/18, Comisia c. Irlanda), dând naștere unui caracter arbitrar” (pct. 4.13 din Aviz).

• Nu în ultimul rând, organizația a mai propus modificarea art. 11 din Regulamentul Aarhus, forma actuală contrazicând art. 2 pct. 5 din Convenția de la Aarhus.

Potrivit art. 2 pct. 5 din Convenția de la Aarhus, interes în formularea deciziilor de mediu justifică  organizațiile neguvernamentale care promovează protecția mediului și care respectă toate cerințele în conformitate cu legislația internă. Art. 11 alin. (1) lit. b) din Regulamentul Aarhus statuează că o organizație non-guvernamentală este îndreptățită să introducă o cerere de reexaminare internă în conformitate cu articolul 10, cu condiția să aibă ca obiectiv principal declarat promovarea protecției mediului în cadrul dreptului mediului.

Astfel, se apreciază această condiție ca fiind restrictivă, fiind suficient ca organizația non-guvernamentală să aibă, printre alte, ca obiectiv (și) protecția mediului. Nicăieri în Convenția de la Aarhus nu este prevăzută o astfel de restricție, astfel încât a impune această condiție suplimentară (organizația să aibă ca obiectiv principal declarat promovarea protecției mediului în cadrul dreptului mediului) nu are niciun temei legal, constituind un obstacol în calea accesului la justiție.

Aceleași au fost și concluziile CESE, care a punctat faptul că „partenerii sociali sunt actori-cheie în problemele de mediu și, prin urmare, CESE solicită ca ei să fie recunoscuți în mod explicit în ceea ce privește accesul la justiție. CESE consideră că articolul 11 din Regulamentul Aarhus este în prezent incompatibil cu articolul 2 alineatul (5) din Convenția de la Aarhus și că ar trebui modificat astfel încât să nu restricționeze accesul organizațiilor societății civile la justiție, prevăzându-se că o condiție suficientă este ca o organizație neguvernamentală să aibă, printre altele, obiectivul de protecție a mediului” (pct. 4.14 din Aviz).

Concluzii

Avizul Comitetul Economic și Social European, după cum am prezentat anterior, contribuie decisiv pentru eventualele modificări ale Regulamentului Aarhus și trebuie interpretat ca un pas crucial pentru stabilirea unui cadru legal coerent pentru reglementarea unor proceduri judiciare și administrative legate de accesul la justiție în domeniul dreptului mediului de către statele membre. Faptul că instituțiile europene țin seama, în mod efectiv, de opiniile formulate de reprezentanții societății civile este îmbucurător și ar trebui să servească drept model autorităților române care, de cele mai multe ori, parcurg procedurile de consultare publică doar de formă, fără a acorda atenția cuvenită ideilor, de cele mai multe ori valoroase, care le sunt aduse în atenție.

 

---

[1] https://webapi2016.eesc.europa.eu/v1/documents/eesc-2020-04962-00-00-as-tra-en.docx/content

[2]https://memberspage.eesc.europa.eu/Search/Details?personId=2035104&onlyActiveMandate=True&isMinimal=False

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al28056

[4] https://www.consilium.europa.eu/ro/press/press-releases/2018/06/18/aarhus-convention-council-decision-strengthens-access-to-justice-in-environmental-matters/

[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0642

[6] https://www.fonduri-ue.ro/anunturi-am-oi/details/6/620/am-poim-public%C4%83,-spre-consultare-public%C4%83,-ghid-solicitantului-condi%C8%9Bii-specifice-de-accesare-a-fondurilor-pentru-managementul-riscului-la-inunda%C8%9Bii,-eroziune-costier%C4%83-%C8%99i-alte-riscuri-identificate-prin-evaluarea-na%C5%A3ional%C4%83-a-riscurilor,-obiectivul-specific-5-1

[7] http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/198257

[8]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=D4B2EAAE3FAC15957B46BE30B689ACA3?text=&docid=220533&pageIndex=0&doclang=RO&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=2803211.

[9] https://www.ziardesuceava.ro/video-padurea-zamostea-lunca-arie-protejata-de-interes-national-va-fi-taiata-pentru-se-asigura-apa-potabila-judetul-botosani-nu-o-sa-avem-un-municipiu-de-100-si-ceva-de-mii-de-oameni-fara-apa-ca-este-nu-stiu-ce-ratusca?fbclid=IwAR1C4wDqP9wtyft6XxiB-Jz1y9p3eSZQUTPN0K4fhesm0SUROJOfuJ0u6pU

Sursă foto: https://euobserver.com/institutional/148375